Nino Andreatta economista e uomo di Stato

di Filippo Cavazzuti

Estratto dal libro Il capitalismo finanziario italiano. Un’araba fenice? Racconti di politica economica, Firenze, goWare, 2020

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Introduzione

Il più netto ricordo che ho del prof. Nino Andreatta è l’assoluta continuità e coerenza tra il suo pensiero di economista votato alla politica economica e finanziaria e la sua azione di uomo politico e di governo. Era abituato a considerare l’economia politica al pari di una disciplina che dovesse dialogare, oltre che con la matematica e la statistica, anche con le discipline giuridiche, storiche, politiche e morali. Non condivideva l’autoreferenzialità culturale di molti economisti. Non stimava gli «yes men».

Ho conosciuto il prof. Nino Andreatta grazie ai prezzi ombra. Avvenne infatti che nel 1964, ai tempi del mio terzo anno di corso alla Facoltà di Economia e Commercio, andassi ad ascoltare Maurice Dobb in un seminario sulla programmazione delle economie socialiste. Era presente il prof. Andreatta, che intervenne sul ruolo e sui limiti dei prezzi ombra nelle economie pianificate.

Ricordo con esattezza che compresi ben poco dei prezzi ombra. Così inseguii il prof. Andreatta lungo le scale della facoltà per chiedergli se potesse ricevermi per spiegarmi alcuni problemi. E così avvenne, ma invece di ascoltare il mio dubbi, mi invitò a studiare la macroeconomia e la teoria della politica economica iniziando dallo studio dei saggi contenuti nel libro della Joan Robinson, Teoria dell’occupazione ed altri saggi, allora da poco uscito (1962) per le edizioni di Comunità; e poiché gli avevo detto che avrei scelto la tesi di laurea in Scienza delle finanze sotto la guida del prof. Guglielmo Gola (che invitava con malcelata perentorietà i suoi allievi a leggere i classici dell’economia nella collana UTET, seppure nelle pessime traduzioni di allora), mi disse di studiare anche il libro di Nicholas Kaldor, Per un’imposta sulla spes.

Nessun accenno ai prezzi ombra fu fatto in quel primo incontro che, per anni rimasero per me un mistero, fino a quando dovetti apprenderne il significato e la prassi.

Furono letture assai formative, da cui trassi sia la conclusione che lo studio dei sistemi tributari non potesse essere lasciato ai soli giuristi, ma che necessitasse anche di una buona dose di cultura economica, inoltre che è l’industria a guidare la finanza e non viceversa, come ancora oggi si ostinano a sostenere i più garruli cantori del capitalismo finanziario.

Ministro del Tesoro nel governo Spadolini (1981-1983)

Il prof. Nino Andreatta assunse la responsabilità del Ministero del Tesoro quando il tasso di inflazione annuo era intorno al 20 per cento, e il tasso medio annuo dei BOT e dei BTP emessi per finanziare gli sbilanci di tesoreria e il fabbisogno dello stato sfiorava anche esso il 20 per cento, determinando un rendimento reale nullo o negativo. Quando lasciò il governo nel 1983, i due tassi erano rispettivamente del 10 e del 12 per cento, con rendimento reale positivo.

La ben nota avversione di Andreatta per il disavanzo pubblico (allora fabbisogno del tesoro) non era motivata da acritica e perniciosa adesione alla treasury view del governo inglese negli anni 1930, contro la proposta di J.M. Keynes di aumentare la spesa pubblica in funzione anticongiunturale, quando si sosteneva che tali interventi avrebbero provocato un «effetto spiazzamento» (crowding out) nei confronti della spesa privata, ma in quanto ben conoscitore della storia fiscale dello Stato italiano sosteneva che: «Il problema che abbiamo di fronte, come tutti i problemi di finanza pubblica, è politico ed è un problema di concezione dello Stato».

Si segnala una significativa annotazione schumpeteriana dei primi anni del Novecento: «Il bilancio è lo scheletro dello Stato spogliato di tutte le fallaci ideologie […]. Anzitutto la storia fiscale di un popolo è una parte essenziale della sua storia generale».

È l’autorità dello Stato, potenzialmente compromessa da violenti e inattesi squilibri finanziari, che viene posta al centro del controllo della finanza pubblica e che richiede il coinvolgimento di altre istituzioni dello stato come la Banca d’Italia.

Per Andreatta, infatti, il controllo del fabbisogno della tesoreria statale non era soltanto un problema del parlamento e del governo, ma anche della Banca d’Italia, cui si rivolse direttamente in prima persona e senza mediazioni politiche e/o partitiche, ma assumendone la piena responsabilità politica, scrivendo a Ciampi in data 12 febbraio 1981:

Ho da tempo maturato l’opinione che molti problemi della gestione della politica monetaria siano resi più acuti da una insufficiente autonomia della condotta della Banca d’Italia nei confronti delle esigenze di finanziamento del Tesoro.

Non una semplice tecnicalità fu «il divorzio», ma l’esigenza di salvaguardare l’autorità dello stato nel controllo degli squilibri della finanza pubblica che richiese il coinvolgimento della Banca d’Italia, la quale poi fu accusata di condizionare, tramite la manovra della politica monetaria e dei tassi di interesse, il parlamento sui temi degli equilibri di finanza pubblica. Forse vi è del vero, ma è pur vero che, traccheggiando il parlamento, il debito pubblico italiano salì dal 53% del PIL nel 1981 al 100% dello stesso nel 1990. È il fardello che ci tiriamo dietro da allora che sui mercati internazionali concorre a fare dubitare della sovranità dello stato.

Non si dimentichi infine che premessa culturale e politica al «divorzio» era l’avversione del ministro ai controlli amministrativi e burocratici, Andreatta amava sostenere, inimicandosi l’intera ragioneria generale dello stato e la direzione generale del tesoro: «Si ha l’impressione che, per una serie di motivi, la finanza pubblica sia avvolta in regole misteriose».

Evidente riferimento ad Amilcare Puviani che nel suo libro Teoria dell’illusione finanziaria (1908), sosteneva che: «Il bilancio dice assai più o assai meno, come si vuole».

Come ha ricordato il prof. Carlo D’Adda, anche nel caso CalviBanco Ambrosiano, Andreatta non cercò mediazioni partitiche, ma si rivolse direttamente al pontefice. Qui accenno soltanto al fatto che le ferme decisioni prese allora consentirono al ministro Andreatta di riaffermare l’autorità dello stato e concludere il discorso pronunciato l’8 ottobre 1982 alla Camera dei Deputati con le seguenti parole che molti oggi hanno dimenticato, ma allora temuto:

L’Italia non è una repubblica delle banane; questa vicenda, come altre che ci stanno davanti, dovrebbe ricordare che la fermezza non è la peggiore delle strade.

Invece, la «repubblica delle banane» escluse per dieci anni Andreatta da ogni incarico di governo: fino al 1993, quando divenne ministro degli Esteri nel governo guidato da Carlo Azeglio Ciampi. Dal canto loro le Brigate Rosse gli dedicarono un corposo dossier ove si proponeva di «destabilizzare Andreatta» in quanto esponente del SIMSistema Imperialistico mondiale.

Ministro degli Esteri nel governo Campi (1993-1994)

Quando, nel 1993, il prof. Nino Andreatta assunse la responsabilità di Ministro degli Esteri, lo spread tra i BTP Italiani ed il Bund tedesco si aggirava nell’intorno del suo massimo storico, pari a circa 630 punti base. Tre anni dopo era di 200 punti base, anche grazie alla politica delle privatizzazioni.

Infatti, l’accordo tra il Ministro degli Esteri Nino Andreatta e il Commissario europeo alla concorrenza, il belga Karel Van Miert, siglato il 29 luglio del 1993, pose le condizioni per la riduzione dello spread, che allora era soprattutto dovuta alla riforma della responsabilità illimitata del Tesoro nei confronti del debito pubblico che aveva abbondantemente superato il 110 per cento del PIL.

Per comprendere la portata storica di siffatto accordo occorre ricordare che l’anno precedente (1992), con decretolegge del governo Amato, furono trasformate in società per azioni gli enti delle partecipazioni statali IRI, ENI ed EFIM. Si aggiunga che il decretolegge propose sia l’assegnazione al Tesoro delle azioni degli enti privatizzati, sia il potere della cessione delle singole aziende, di rami di aziende anche tramite fusioni e incorporazioni. In questa versione — che fu approvata con voto di fiducia — il Tesoro mantenne sia la titolarità delle azioni ad esso trasferite, sia il relativo potere di comando che altrimenti avrebbe ceduto al Ministro dell’Industria; potere cui si aggiunsero i «poteri speciali» del Tesoro di cui ancora oggi si fa uso (vedi Finmeccanica e Telecom). Fu così che gli enti pubblici trasformati in SPA entrarono sotto il dominio della legge per le società per azioni e delle norme del codice civile.

Era infatti emersa con evidenza la grave situazione debitoria delle nuove SPA a controllo pubblico. Alla fine del 1992, l’IRI SPA presentò un indebitamento finanziario netto di 21.654 miliardi; l’ENI SPA passività finanziarie verso terzi per 8.271 miliardi; l’ EFIM SPA a sua volta espose debiti per circa 9.000 miliardi di lire.

Nel caso dell’IRI SPA, sui mercati finanziari si temette che la sua trasformazione in società per azioni costituisse per i contratti con le banche estere eventi «of default» cui sarebbe potuta derivare la richiesta delle banche finanziatrici del rimborso anticipato dei crediti in essere (circa 4.200 miliardi di lire). Per evitare tale evenienza, l’IRI SPA informò i Ministri Guarino e Barucci che sarebbe stato opportuno inviare «messaggi tranquillizzanti» ai mercati finanziari internazionali mediante una dichiarazione ufficiale del Ministro del Tesoro rivolta a riaffermare il carattere di «entità pubblica» delle nuove società nate dalla trasformazione, almeno fintanto che lo Stato ne mantenga il controllo diretto o indiretto. È ovvio che se il governo (con il Ministro del Tesoro in prima linea) avesse dichiarato che l’IRI SPA era ancora una «entità pubblica» che continuava a godere della garanzia dello Stato sui suoi debiti, avrebbe anche accresciuto il dubbio sulla sostenibilità del debito pubblico italiano.

Opportunamente il governo non si mosse in tale direzione, ma sottoscrisse, per iniziativa del Ministero Andreatta, l’accordo ove sta scritto:

Per il completo rispetto dell’intesa […] l’azionista Tesoro dovrà farsi carico di assumere le determinazioni più opportune per ridurre la propria partecipazione azionaria nell’IRI al fine di far venir meno gli effetti della propria responsabilità illimitata ai sensi dell’articolo 2362 del Codice Civile.

Si discusse allora se il contenuto della lettera con data 29 luglio 1993 al Van Miert fosse una semplice presa d’atto della cogenza del citato articolo del codice civile o se, invece, fosse un atto di politica economica impostato e voluto dal ministro. Molte furono le pressioni sul governo da parte dell’IRI per la c.d. «disattivazione» dell’art. 2362, anche al fine del salvataggio dell’IRI stessa. Ma la lettera di Andreatta bruciò non soltanto i tempi delle opposizioni, ma andò ben oltre gli effetti del citato articolo del codice civile.

Lo stesso accordo operò anche a favore della riduzione sia della esposizione al rischio di default dell’IRI SPA, a seguito della minaccia di riduzione del merito di credito dell’istituto da parte del sistema creditizio, sia del rischio associato al possibile esercizio, da parte delle banche creditrici internazionali, della facoltà di rimborso anticipato di prestiti in valuta (circa 4500 miliardi), sia della generale incertezza del permanere dei crediti accordati dal sistema creditizio all’IRI SPA (circa 26 mila miliardi) e al gruppo (oltre 72 mila miliardi). Tale aspettativa sul rispetto degli impegni assunti in sede comunitaria contribuì a ridurre lo scetticismo sulle politiche di privatizzazione italiane e lo spread con il Bund tedesco scese da 575 punti base del secondo trimestre del 1993 a 384 nel terzo trimestre e seguitò a ridursi per alcuni altri trimestri.

Andreatta economista

Nella sua veste di economista e autorevole politico, il prof. Andreatta amava il confronto con le altre forze politiche che ascoltava con interesse, curiosità e sovente con sofferta pazienza, così come sollecitava il confronto con altre discipline per le quali mostrava disponibilità a farsi contaminare intellettualmente.

È stato un «buon economista» nel senso tratteggiato da Keynes nel saggio del 1924, Politici ed economisti, dedicato a Marshall; ovvero che «un buon economista o anche solo un economista sicuro del fatto suo» è colui («rarissima avis») che deve avere una rara combinazioni di doti:

Deve essere in un certo modo, matematico, storico, statista, filosofo; maneggiare simboli e parlare in vocaboli; vedere il particolare alla luce del generale; toccare astratto e concreto con lo stesso colpo d’ala del pensiero. Deve studiare il presente alla luce del passato e in vista dell’avvenire.

Sono sicuro che il prof. Andreatta sarebbe assai critico nei confronti dei piani di studio delle facoltà di economia che producono «economisti a una sola dimensione» incapaci di dialogare con le altre discipline.

Il prof. Andreatta, da uomo di stato, seppe cogliere con prontezza intellettuale, coraggio politico e operativo, alcuni nodi da sciogliere per evitare l’instabilità finanziaria che minacciava l’economia, la politica italiana e in definitiva l’autorità dello stato. Ne pagò coscientemente ogni prezzo.

Filippo Cavazzuti professore ordinario dell’Università di Bologna, senatore della Repubblica (1983–1986), sottosegretario al tesoro (1996–1999), commissario Consob (1999–2003). Autore di libri e saggi in tema di debito pubblico, privatizzazioni, regolazione dei mercati finanziari, politica di bilancio. Opinionista di Firstonline.

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Graduated in European history in Florence, he started working in publishing soon after having come across a Mac computer in 1984

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